公益诉讼作为一项尚处于改革发展中的诉讼制度，立法不完善一直是一个突出问题，民法典为解决公益诉讼实体法依据不足的问题迈出了坚实的步伐。

一、关于民法典与公益诉讼关系的基本认识

民法典是调整平等主体之间人身关系和财产关系的基本法律，主要关注特定民事主体的民事权利。而公益诉讼则是为了维护公共利益而设置的诉讼制度，关注的是不特定主体的公共利益。两者所调整保护的权利性质和立法旨趣是大不相同的，可以说具有一定的互补关系，因此，民法典的规范并不一定可以直接适用于公益诉讼，更无法充分满足公益诉讼对实体规范的需求，这是对民法典与公益诉讼关系的基本认识。

但民事主体的民事权利与公共利益并不是截然对立的，在有些情况下，是互相蕴含的;在有些条件下，可以互相转化;在有些条件下，还可以呈现为互相制约或衔接等关系。因此，民法典关于民事主体民事权利及民事责任的规范很难与公共利益、公益诉讼截然区分开。同时，民法典和公益诉讼都是基于推进国家治理体系和治理能力现代化，增进人民福祉、维护最广大人民群众根本利益，具有相同政治、经济、社会、文化制度与实践基础和时代背景，有着相同的价值追求，在公益诉讼规范体系不足的情况下，贯穿民法典的立法精神、指导思想、原则和价值体系等，能够为公益诉讼提供明确、规范的价值指引。

二、民法典为已经开展的公益诉讼实践补强了实体法依据

“绿色原则”和生态环境损害赔偿的规范体系丰富了环境领域公益诉讼实体法依据。生态环境是公益诉讼的主要领域，就检察公益诉讼而言，生态环境和资源保护领域的案件始终占到一半以上，党的十九届四中全会也提出“完善生态环境公益诉讼制度”的要求。生态环境规范是民法典编纂备受关注的亮点和特色。总则编将“有利于节约资源、保护生态环境”的“绿色原则”确立为民法的基本原则(第9条)，凸显了它的重要性和总领意义。具体规则中也作了一系列安排，如合同编中规定在履行合同过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态(第509条第三款)。侵权责任编增加规定了生态环境损害的惩罚性赔偿制度，特别是关于生态环境损害的修复责任和赔偿规则的相关规定(第1232条、第1234条、第1235条)，为公益诉讼提供了直接的法律依据。如确定修复和赔偿责任的请求权主体为国家规定的机关或者法律规定的组织，能够修复的，要求侵权人在合理期限内承担修复责任;在期限内未修复的，可以自行或者委托他人进行修复，由侵权人负担相应费用;关于造成生态环境损害的赔偿范围，包括功能丧失或功能损害造成的损失、调查评估鉴定费用、清除污染、修复生态环境费用以及止损的合理费用，扩大了赔偿范围，解决了公益诉讼实践中的争议问题。

人格权的规范体系和侵害英烈名誉权的责任规范丰富了英烈名誉保护公益诉讼实体法依据。民法典总则编将“弘扬社会主义核心价值观”增加为一项重要的立法目的，明确规定了侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任(第185条)。人格权编具体界定了姓名权(第1012条)、肖像权(第1018条)、名誉权(第1024条)和荣誉权(第1031条)，并完善了肖像权合理使用规则(第1020条)和名誉权保护与新闻报道、舆论监督的规则(第1025条、1026条)。这一系列规定对于检察公益诉讼实践中如何准确把握行为人是否侵害英烈权利、是否损害公共利益，提供了更全面的实体法依据。

三、民法典为拓展公益诉讼案件范围和深化制度探索提供了实体法支持

隐私权和个人信息保护的规范体系为拓展公益诉讼案件范围提供了实体法支持。民法典人格权编对隐私进行了界定(第1032条)，明确个人信息中的私密信息适用隐私权的保护规定(第1034条)。为平衡保护个人信息与满足信息收集、大数据利用之间的关系，民法典还初步构建了自然人与信息者之间的权利义务框架(第1036条至第1038条)。近年来，通过网络等手段侵害公民隐私和个人信息的案件频发，受害群体广泛、个体维权困难，已经成为人民群众反响强烈的公益侵害。十九届四中全会提出了“拓展公益诉讼案件范围”的要求，公民个人信息安全就是公益诉讼可以也应该发挥积极作用的一个新领域，民法典为此提供了实体法支持。

惩罚性赔偿规范为食品药品领域公益诉讼的探索提供了实体法支持。民法典规定了三类情形下的惩罚性赔偿制度，即故意侵害他人知识产权，情节严重的(第1185条);明知产品缺陷仍然生产、销售，或未有效采取停止销售、警示、召回等补救措施，造成严重后果的(第1207条);违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的(第1232条)。《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》等中央文件，对在食品安全领域民事公益诉讼中探索建立惩罚性赔偿提出了明确要求，民法典的这些规定对检察机关和人民法院探索民事公益诉讼惩罚性赔偿的认定标准、适用范围和赔偿金的管理使用等问题提供了重要思路，值得关注。

四、民法典为检察公益诉讼未来发展给予了方向和路径指引

关于公共利益的保护。检察公益诉讼制度，是为了弥补侵害公共利益的治理漏洞，有效发挥司法在维护公益方面的效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。民法典全文1260条，有11处直接表述了“公共利益”或“社会公共利益”，除英烈保护条款外，还包括为公共利益的需要而进行的征收征用(第117条)、民事主体不得滥用民事权利损害社会公共利益(第132条)、为公共利益的征收(第243条)、为公共利益提前收回建设用地使用权(第358条)、利用合同危害社会公共利益的规制(第534条)、基于公共利益的姓名名称肖像等的合理使用规则(第999条)、与人体基因胚胎有关的医学和科研活动不得损害公共利益(第1009条)、为公共利益实施的新闻报道、舆论监督影响他人名誉免责(第1025条)、为维护公共利益合理实施的信息处理行为免责(第1036条)等。民法在性质上属于私法，调整的是平等主体之间的人身和财产关系，从民法的视角对公共利益进行的这些表达，实际上将公共利益作为对民事行为进行肯定性或否定性评价的判断标准，厘清了个人民事权益与公共利益的界限，也为平衡协调两者关系提供了解决思路，为公益保护预留了制度空间，给出了方向指引，即通过具体的单行法和单行法的专门条款为公共利益保护、为公益诉讼提供更加明确、充分的实体法依据。

涉及不特定多数人的救济空白。根据公益诉讼检察职能特点，其职能范围应定位于侵害不特定多数人利益和穷尽现有救济方式仍然存在空白(或缺乏动因)的领域，在民法典的视野下，有不少可持续观察的难点问题。比如针对格式条款的可能侵害，民法典虽然赋予了民事主体主张该条款“不成为合同的内容”(第496条)和非善意免责条款无效(第497条)的权利，但基于格式条款大量使用，且存在篇幅长、内容多、表达复杂、难于理解等问题，接受格式条款的一方，事实上很难有效行使这些权利，格式条款构成了对交易规则、对社会公共利益的严重侵害，有必要发挥公益诉讼的作用。民法典还确立了“最有利于被收养人的原则”(第1044条第一款)，相应的，第1105条增加了“收养评估”的规定，而如何保障评估不流于形式以及对收养后抚养状况的回访、评估是涉及公共利益的问题，也有公益诉讼发展的空间。

民法典和公益诉讼不是一种单向、线性的简单关系，我们既要自觉以民法典为指导，又要植根于公益诉讼自身的实践基础和理论逻辑之上，与民法典形成良性互动，探索完善公益保护的中国方案。

(作者：胡卫列 兰楠，最高人民检察院)